拜登政府发出了首个指示美国外国投资委员会（CFIUS）在评估交易时需考虑其他国家安全因素的总统行政令。

当地时间15日，美国总统拜登签署新行政令，指示CFIUS对外国投资加强国家安全风险筛查。该行政令并未针对特定外国国家，但白宫提供的事实清单中提到来自“竞争对手或敌对国家（competitor or adversarial nations）”的外国投资者所带来的风险，并仔细解释了未来将加强审查的领域，其中包括半导体、人工智能（AI）、生物技术、量子计算和先进清洁能源等技术领域。

该行政令还点出了5项因素供CFIUS在其投资审查过程中着重考虑，包括保护供应链和美国个人数据安全等内容。

关注供应链安全

白宫发布的事实清单显示，该行政令通过详细说明现有的法定因素为CFIUS提供指导，并增加了几个国家安全因素供CFIUS在审查过程中考虑，不过这一行政令不会改变CFIUS程序或法律管辖权。

具体而言，该行政令指示CFIUS考虑以下五项具体因素，首先，特定交易对美国关键供应链弹性的影响，这些供应链可能对国家安全产生影响，这也包括国防工业基础之外的供应链。譬如，将某些制造能力、服务、关键矿产资源或对国家安全至关重要的技术的所有权、权利或控制权转移给外国人的外国投资，可能会使美国在未来容易受到关键商品和服务供应中断的影响。

第二，特定交易对美国在一些领域保持技术领先地位的国家安全影响，包括但不限于微电子、人工智能、生物技术和生物制造、量子计算、先进清洁能源和气候适应技术领域。

该行政令表示，尽管外国投资在许多情况下有助于促进国内创新，但保护美国的技术领先地位至关重要，尤其是当外国投资涉及对美国国家安全至关重要的领域时。

第三，特定交易对美国国家安全的影响产生行业投资趋势影响。

第四，威胁国家安全的网络安全风险。

第五，对美国个人敏感数据的风险。

2021年CFIUS审查案件总数明显上升

CFIUS成立于1975年，组成部门包括美国财政部、司法部、国土安全部、商务部、国防部、国务院、能源部、美国贸易代表办公室和科技政策办公室，通常由美国财政部管理。

对于上述行政令，身兼CFIUS主席的美国财长耶伦(Janet Yellen)表示，该行政命令将加强政府对保护国家安全的关注，同时保持开放的投资政策。

耶伦说：“加强我们的供应链并防范外国威胁可以增强我们的国家安全。”她并称，这一行政命令阐述并扩展了CFIUS在审查交易的国家安全风险时考虑的现有因素清单，并描述了关键领域的潜在国家安全影响。

近期，CFIUS发布其2021年年度报告，数据显示2021年CFIUS审查外资投资交易总数量再破纪录：2021年，CFIUS共审查了164项简要申报（Declaration）和272项正式申报案件（Notice）。

根据第一财经记者查阅CFIUS往年记录，这是十年来CFIUS审查正式申报案件最多的一年，第二多的是2017年，当年审查了237件正式申报案件。

CFIUS的报告显示，其审查交易的领域主要集中在金融、信息服务以及制造业领域。

富而德反垄断业务合伙人米尔（AimenMir）告诉第一财经记者，CFIUS在2021年保持了非常活跃的工作状态，审查案件的总数量出现明显上升，这一方面是因为进入美国的并购案件数量有所提升，另一方面，CFIUS自身在过去两年掌握的资源也越来越多，比如人员配置有了大幅增加。

目前CFIUS有两种申报程序，对于较为简单且国家安全敏感度低的交易，可选择简要申报，CFIUS会在接受简要申报后30天内对交易进行审查并作出决定。从统计数据看，使用简要申报的案例大部分是来自与美国关系良好国家或地区的投资者。

在审查简要申报方面，报告显示，2019-2021年三年中，加拿大投资者的申报占比最高为14%（54项），来自日本和英国的投资者分别以11%（43项）和8.6%（33项）的比例位居第二和第三位。

在正式申报方面，2021年，来自中国投资者的正式申报数量最多，占总量16.5%（44项），其次是加拿大和日本投资者，分别占总量10.3%和9.6%（28项和26项）。

在2019年至2021年的三年期间，日本投资者的正式申报数量最多，占13.3%（91项），其次是中国和加拿大投资者，分别占12.6%和9.1%（86项和62项）。

如果分项看的话，中国在三年期间，提交正式申报的领域分别是金融、信息服务（47项）、制造业（32项）、采矿公用事业和建筑部门（1项）以及批发贸易、零售贸易和运输部门（6项）。

就CFIUS的审查是否有泛化“国家安全”倾向的问题，米尔认为，国家安全的概念在过去几年涵盖的范围越来越广。美国过去在“国家利益”、“国家经济利益”、“国家安全”这几个概念上有过很多讨论，但最近两届政府，一直在强调经济安全就是国家安全，因此近两届政府在审查涉及国家安全的案件时，经济因素所发挥的作用可能会比以往要更大一些。这也是因为在过去十年经济结构发生了很大的变化。

“CFIUS一直以来的观点是，关于国家安全问题的评估应该基于每一个交易具体的情况。所以CFIUS并不是只关注某一个具体的行业。但过去几年，关键技术、关键基础设施和敏感个人数据等领域的确受到更多关注，并且这种关注未来可能会只增不减，针对这些领域的一些具体措施和方法甚至已经写进了立法。”米尔说。