机构编制法制化需逐步完善

　　事实上，机构编制法制化在众多业内人士看来，已是一个老生常谈的话题。早在上世纪50年代，中国政府就已经实行《组织通则》，在马怀德看来，当时已初具“法治”色彩。而“文革”之后，这一通则被彻底取消。而今市场经济也无法再复制当年计划经济的“通则”。2005年，马怀德为“中央政治局的集体学习”授课时提出，“希望管理部门不设‘三定’，而在此基础上制定行政组织法，加强行政法建设，使‘三定’的规定更具刚性约束力。”而这一建议拖至今天仍未实现。

　　此次，审计署制定部门组织条例无疑是一大进步，作为国务院制定的行政法规，本身已具备法律性质。正如1993年实行的《公务员暂行条例》在2009年上升为《公务员法》一样，在专家们看来，这些组织条例必将上升为法律。

　　但制定行政组织法，也是一个循序渐进的过程。马怀德建议，首先要理清各部门机构的权力，在现有“三定方案”基础上制定各个部门组织条例，待机构改革较为完善、权责明确、编制人员确定之后，综合所有机构条例，将其确定为“法律”。

　　“组织条例要比原来制定的三定和行政性法进步”，汪玉凯建议，条例应遵循大部制思路，决策与执行权相互分离并制约；部委不要过多干预社会和市场，使其有更多精力进行决策规划。同时也要通过条例确认规范政府部门行为，打破其利益分歧。

　　行政立法能否真正限权明责？

　　采用部门组织条例模式，通过行政立法和行政法规来规范部门设置，是否可以从根本上明确部委权责？部委之间的协调是否由此明晰？各学者对此意见并不一致。“现在改革当务之急的是政治体制，否则立法也是‘治标不治本’，”中央党校教授王贵秀接受本报采访时坦言，党政机构权力集中是目前政府部门出现问题的症结所在，而此前所进行的“大部制”改革并未改变这一现状，“撤销了一些部门，反而扩大了部分部门权限”。

　　但马怀德和汪玉凯却对组织条例和组织法充满信心。“有了法律大家都会约定俗成遵守，也能避免因行政意志变动而出现的权力变化，”马怀德的这一观点也得到了汪玉凯的认可：“如果各个部门有了法律制约，将有利于体制的良性运行，本身就能够促进体制完善。”